從“一個行動勝過一沓綱領”，到“傷其十指不如斷其一指”，在國企改革進入攻堅深水區時，混合所有制作為國企改革的突破口，在社會關注下，正在大刀闊斧地穩步推進。

3月5日，國務院總理李克強在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上的政府工作報告中指出，“積極”穩妥推進混合所有制改革，完善公司治理結構，健全市場化經營機制，建立職業經理人等制度。

3月9日，國務院國資委主任肖亞慶亦在記者會上表示，混改是國企改革突破口，通過國企改革，解決了長期想解決而沒有解決的問題，例如公司治理的結構進一步優化等。

分析認為，政府工作報告中的“積極”二字，意味著國企改革將會發生許多變化。“擴圍”“放權”將成為國企混改關鍵詞。改革試點發力將呈批量推動態勢，由設計走向更大規模、更深層次的行動，將為資本市場釋放新紅利，值得期待。

那么，在全球經濟增長緩慢、中美貿易摩擦升級，以及倡議“一帶一路”走出去的多重背景下，新形勢的國企混改應該什么樣？時過境遷，2015年8月出臺的、被社會各界稱為國企改革的綱領性文件的《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發﹝2015﹞22號）（以下簡稱“22號文”），在國企混改上取得了什么成就，又有哪些瓶頸制約著混改的良性發展？

深化混合所有制改革注重質量和效果

黨的十九大報告強調：“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”。

相關數據顯示，2018年，國資委推動“雙百行動”改革試點，涉及國企達到404家，數量空前，國企“混改”決心不改，加量加速；2019年初始，根據權威機構信息顯示，國資委將進一步推動2至3家央企集團層面實施“混改”，預示著“混改”的力度和深度將持續加強。

無獨有偶，國家發改委發布的消息顯示，截至2018年，國家發改委推動實施國企“混改”試點累計達到50家，僅2018年就增加31家，2019年將進一步推動100家以上的“混改”試點。

“混合所有制改革有序推進，上市公司已經成為中央企業運營的主體。中央企業資產的65%、營業收入的61%、利潤總額來源的88%都在上市公司。”肖亞慶在今年全國兩會記者會上表示。

“目前航空工業集團資產證券化率超過66%。”中國航空工業集團資本管理部部長王學軍日前表示，下一步，中國航空工業集團將按照“宜混則混”原則在所屬三四級以下單位全面推進混改工作。

“前兩年我們完成了成品油銷售的混改基本工作，引入社會和民營資本實現混合經營，還成立了董事會，按照董事會的總體安排和章程，現在正在積極籌備上市，時間節點要得到國家有關部門的批復，另外還要考慮資本市場的窗口期。”3月14日，全國政協委員、中國工程院院士、中國石油化工集團有限公司副總經理、中國石油化工股份有限公司總裁馬永生在接受媒體采訪時表示，經過5年時間，中石化銷售公司混改工作基本完成，下一步將擇機進行IPO。

不只是央企在大力推進混改，相關地方國資委也在試點發力或批量推動混改步伐。

數據統計，2018年，山東向國內外推出93家省屬國企“混改”項目，集中在基礎設施、公共服務領域；天津先后推出232家“混改”項目，涉及房地產、制造、金融、服務等多領域；山西則推出108家國企“混改”項目，涉及制造、電力、能源等；遼寧推出48家國企“混改”項目，涉及鋼鐵、汽車、能源等；還有浙江、廣州等地，所推混改項目都具有一定影響力和較強的技術優勢。

“目前，中國石油正在制定有關創建一流示范企業的規劃，方案即將完成，預計3月底之前提交國資委，改革內容涉及員工持股和混改等。”中國石油集團黨組書記、董事長王宜林近日表示。

“2019年將加大分類推進混合所有制改革力度。”肖亞慶表示，商業一類的國有企業，國有資本投資、運營公司改革試點企業，創建“世界一流”示范企業都要加大混改力度。去年推出的“雙百行動”改革試點企業也要積極推進混改。

無獨有偶，2018年10月9日，國務院副總理劉鶴在國企改革座談會上首次提出，“國有企業改革正處于一個行動勝過一打綱領的關鍵階段，也是改革乘數效應最大的階段”。

“劉副總理此言即是對本輪國企深化改革實際情況的概要總結，也是對未來國企深化改革的基本要求，展現出‘必須混改’的決心。”知名國企改革專家李錦解讀劉鶴發言時表示。

國家高層對國企混改的決心顯而易見。國有企業對國企改革的呼聲亦此消彼長。

數據統計，2018年，山東向國內外推出93家省屬國企“混改”項目，集中在基礎設施、公共服務領域；天津先后推出232家“混改”項目，涉及房地產、制造、金融、服務等多領域；山西則推出108家國企“混改”項目，涉及制造、電力、能源等；遼寧推出48家國企“混改”項目，涉及鋼鐵、汽車、能源等；還有浙江、廣州等地，所推混改項目都具有一定影響力和較強的技術優勢。

“目前，中國石油正在制定有關創建一流示范企業的規劃，方案即將完成，預計3月底之前提交國資委，改革內容涉及員工持股和混改等。”中國石油集團黨組書記、董事長王宜林近日表示。

“2019年將加大分類推進混合所有制改革力度。”肖亞慶表示，商業一類的國有企業，國有資本投資、運營公司改革試點企業，創建“世界一流”示范企業都要加大混改力度。去年推出的“雙百行動”改革試點企業也要積極推進混改。

無獨有偶，2018年10月9日，國務院副總理劉鶴在國企改革座談會上首次提出，“國有企業改革正處于一個行動勝過一打綱領的關鍵階段，也是改革乘數效應最大的階段”。

“劉副總理此言即是對本輪國企深化改革實際情況的概要總結，也是對未來國企深化改革的基本要求，展現出‘必須混改’的決心。”知名國企改革專家李錦解讀劉鶴發言時表示。

勞動與資本的結合是改革關鍵

“數據統計顯示，現在央企近80%的資產都在混合所有制企業里面，大多數是上市公司。如果沒有這么多年的改革，沒有這么多年的上市改造，沒有這么多年的混合所有制，就很難有今天央企的發展。”中國建材集團黨委書記、董事長宋志平，在2019亞布力中國企業家論壇第十九屆年會上如是表示。

宋志平說：“改革不是為了混而混，混的目的是把民營企業、把市場的機制引入到國有企業里來，這才能起到混合所有制真正的目的。”現階段的央企發展非常迅猛在于改革，尤其是這40年的改革使得中國的國企發生了巨大的變化，中國的國企是被市場化了的國企，是上市了的國企，是被混合所有制了的國企。

“混合所有制是中國經濟改革的一大創舉，解決了國有經濟和市場融合這樣一個世界性難題。”宋志平說，放眼世界，大規模做混合所有制的只有中國，因為是中國的社會制度使然。

以中國建材和國藥集團的混改路徑為例。2014年5月，國資委確定了這兩家企業為混合所有制試點單位。彼時，兩家央企都在充分競爭的領域里相對弱小，時任兩家企業董事長的宋志平，以不足50%的國有資本，通過混合所有制加大與民企的合作，使企業迅速成為世界500強。

“混合所有制使得國有企業進入市場有了一個成功的載體，解決了國企政企分開的問題，解決了國企和民營企業市場融合競爭的問題，也解決了國有企業長期以來僵化的內部機制問題。”宋志平如是說，混合所有制是我國在經濟領域里的一個巨大的制度優勢。

混改的優勢尤其耀眼，更多社會人士，對下一步國企混改抱有更多的期待與關注。

有評論認為，在2018年，“混改”數量更多集中于“混”的基礎上，預示著 “改”的力度會順勢加大，2019年由“混”到“改”的轉變趨勢明顯。無論從政策層面，還是從操作層面，將出現更多機遇。

整體上，2019年國有資本授權調整機制將進一步深化推動，有利于國企“混改”決策高效，有利于“混改”國企董事會治理模式健全，更有利于“混改”國企市場化機制設計實施。

“在多數國企‘混改’階段完成的基礎上，重點將轉入市場化機制改革，尤其是員工中長期激勵機制的改革。”一位不愿具名的業內人士透露，國資委將員工中長期激勵機制作為2019年國企混改的工作重點，也有意針對員工中長期激勵面臨的問題，以政策利好為導向做進一步的規定，形式更多選，操作更靈活，效果更突出。

上述業內人士透露，國企“混改”實現預期目標的重要環節是市場化機制改革，而市場化機制改革的核心內容是員工中長期激勵機制，只有通過員工持股實現員工與國企業利益的共享及風險共擔，才能真正推動管理層及員工釋放自覺的經營動力，從而促進國企“混改”預期效果達成。

“嚴格說，這一輪的混改是針對企業內部的動力與激勵機制而言的。搞了市場經濟，工人階級是不是就被邊緣化了，保障工人階階利益與資本融合才是此輪混改重點。”國務院國資委國企改革專家顧問、中國政法大學商學院院長劉紀鵬接受《企業觀察報》采訪時表示。

事實上，“十七大”之后，我國特別提出了混改，關鍵是要解決國企內部的自身動力，并探索新型公有制形態。

“在中國道路上，如何探索出勞動與資本融合的中國模式是重中之重，應提到最高層面上。”劉紀鵬表示。

“解決激勵機制，必須考慮多種薪酬激勵方式的推進，除了打破工資總額限制的陳規陋習之外，更重要的是把企業的短期、中期和長期激勵結合起來。”劉紀鵬表示。

短期激勵往往就是獎金，能不能在企業的契約化、責任目標中，明確職工多勞多得，同時讓企業經營者、職工的收益，與他們創造的利潤和成長直接掛鉤。中期激勵就是年薪制，也可以考慮推行。長期激勵就是期權和股權。大部分央企內都有不少上市公司，都可以推進期權。而早在十年前，財政部、國資委就頒布了在國企控股、參股的公司中推進期權制。

劉紀鵬表示，在這個問題上，要敢于看到，把高級勞動者、職業經理人和經營者的收益直接和資本收益掛鉤。

“現在的矛盾，就是企業經營者的收入最大化，是建立在企業的費用和成本最大化基礎上。”劉紀鵬說，能不能探索一條路，把企業經營者的收入最大化和企業利潤最大化掛鉤。在這個基礎上，與資本股權的結合是最有效的方式。這個方式，與混合所有制一脈相承，可以系統構思、協調推進。

“寄希望于在新一輪的改革中，扎扎實實地把央企混改，從重視與外部結合轉向內部結合為主，從簡單的融資為主調整到改制為主，從傳統單一的模仿西方經濟和所謂的股份制轉變到創新，在堅持市場經濟前提下，走出中國道路，找到資本和勞動不是簡單的相互排斥，而是可以互相融合的創新之路。”劉紀鵬表示，從激勵機制入手，著力于混合所有制改革的提出，及兩類公司改革的完善與轉型，戰略意義非凡。

健全法律法規  政策約束是王道

掣肘國企混改的不只是激勵機制。

“混合所有制改革的難點在于創新。”對于混改過程中所面臨的問題，全國政協委員、中國保利集團有限公司黨委書記、董事長徐念沙近日表示，要讓不同所有制經濟的優勢在國企混合所有制中得到實現和體現。

相關業內人士表示，在新的“1+N”政策體系的推動下，國有企業混改在分類改革、壟斷行業改革、公司治理結構改革、國企管理體制結構改革等方面取得了一些進展，但也存在一些突出的問題。

例如，各細分產業領域國有企業“混改”存在的種種問題，最主要的原因不在“混改”自身，而在于“混改”之外。

當前，國資股權多元化與混合所有制混雜，使國企混合所有制改革的內涵和外延不清晰。很多已經完成改制的企業，法人治理結構并沒有發生變化，只是注冊方式由全民所有制改成公司制，且資本結構仍是國有獨資，并不屬于混合所有制企業。

“國資股權多元化并不等于混合所有制。”中國保利集團、中國電信集團外部董事鄧志雄表示，只有國企與民企融合的股權多元化，才是真正意義上的混合所有制企業。

還有同股不同權。國企混合所有制改革如果不能實現企業去行政化管理，則不能保障國有企業成為真正的市場經營主體，相當一部分“混改”后的企業的決策與經營行為沒有根本性改變，主要原因是法律和政策體系的缺失。

混合所有制改革雖然改變了國有獨資的股權結構，但是仍然在國有股權比例上存在一些問題，國有絕對控股、國有相對控股、國有參股的功能和管理方式沒有得到進一步明確，民營企業沒有話語權。

另外，混合所有制改革并不能很好地解決影響國有企業過度投資和非理性投資的政府干預以及國有企業的經理人代理問題。在法律層面上，無論是《企業法》，還是《公司法》，都沒有對政府這個監管者的權利進行約束。

“如果企業經營不實現去行政化，國有企業和改制以后的混合所有制企業的市場主體地位就無法得到保障。”上述業內人士表示。

有人認為，在國有資產流失擔憂、同股不同權與企業融合難，成為阻礙各細分產業領域國企混合所有制改革的重要因素下，現有的資產評估機制、國有資產管理體制、國有資產監督機制和產權交易市場的發展不完善，仍不能為混合所有制改革提供良好的外部條件。

對于以上民營企業擔心的同股不同權等問題，國家發改委副主任連維良，曾給予肯定回答。

3月6日，國家發改委副主任連維良在2019年全國兩會記者會上表示，將在完全競爭領域推行混改，允許社會資本控股。連維良表示，用四句話概括支持民營企業參與國有企業混合所有制改革：打開“進”的大門，提高“改”的質量，保障“在”的權益，暢通“退”的通道。

打開“進”的大門，在重點領域混改，鼓勵社會資本進入。在完全競爭領域混改，允許社會資本控股。

提高“改”的質量。圍繞“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”，推進所有的混改企業能夠真正構建起完善的法人治理結構，實現國有資本和各類社會資本優勢互補，共同發展。

保障“在”的權益，平等保護各類股東產權和合法權益，真正做到各類股東按資說話、依股行權。

暢通“退”的通道，遵循市場化、法制化的原則，既要讓各種社會資本能夠有序進入，同時也能夠依法退出。除此外，還有人建議，建立健全法律法規，以保障混改后的企業，有法可依，有政策可循。

加大國企混合所有制改革，引入非國有資本，其實是對國企內部形成有效制衡的管理結構，從而改變國有企業的經營和行為模式，促使國有企業行為合理化，并發展成為世界一流企業。

一位不愿具名的業內人士舉例表示，可用法律條文清晰界定政府的干預范圍，并明確政府干預過度的懲罰措施，做到真正“政企分開、政資分開”。

另外，加快國企混合所有制改革專項立法建設。用法律的權威性保障不同所有制資本參與各細分產業領域國有企業混合所有制改革的權益，確保同股同權，防止國有企業憑借一股獨大的股權結構及政策優勢侵占民營企業的資本和利益，消除非國有資本在參與國企混改上的弱勢群體意識，使得不同所有制資本自愿參與混改，形成混合所有制改革良性的參與機制。

其次，完善國有企業混合所有制改革的政策體系。針對國有資本投資公司和運營公司細化監管資本制度，提高國有資本的管理效率，且在對各細分產業領域國有企業的管理上，不再干涉，放權給資本投資公司與資本運營公司；清晰界定國有資本投資公司和運營公司對各細分產業領域國有企業的監管職責范圍，保障各細分產業領域國有企業投資行為合理化。

（原文鏈接：https://xueqiu.com/1143856392/124725951 ）

【責任編輯：王新權】